Ohrid-søen set fra Zar Samuels fort
I august 2017 undertegnede Nordmakedoniens daværende premierminister Zoran Zaev og Bulgariens premierminister Boyko Borissov en “Traktat om venskab, godt naboskab og samarbejde” mellem de to lande.
Aftalen blev hyldet som historisk efter årtiers anspændte relationer mellem Skopje og Sofia. I traktaten lovede Bulgarien at støtte Nordmakedoniens bestræbelser på at blive medlem af EU og NATO.
Begge lande forpligtede sig til at opgive territoriale krav, fremme økonomisk samarbejde samt beskytte rettighederne for nationale mindretal.
Det måske mest følsomme punkt var historien. Parterne erklærede sig enige om at have “en fælles historie, men ret til hver sin fortolkning af visse historiske spørgsmål.” Denne formulering har og havde til formål at reducere uenigheder om historiske narrativer, bl.a. omkring nationalhelte og begivenheder, og forudskikkede samarbejde om en objektiv gennemgang af historiebøgerne i begge lande.
Aftalen førte til oprettelsen af en fælles historikerkommission i 2018 for at drøfte kontroversielle historiske emner og revidere skolebøger, hvor f.eks. Bulgariens rolle under 2. Verdenskrig omtales meget forskelligt i de to lande.
Forbillede, inspiration, gevinst, katalysator i 2018
Venskabstraktaten trådte i kraft i februar 2018 efter ratifikation i begge landes parlamenter. EU hilste aftalen velkommen som et forbillede på regional forsoning. Både EU’s udenrigschef Federica Mogherini og udvidelseskommissær Johannes Hahn roste traktaten som en inspiration for hele regionen, og det daværende EU-formandsland Tyskland kaldte det bemærkelsesværdigt, at den nyvalgte reformvenlige regering i Skopje fik aftalen på plads på under to måneder.
For Nordmakedonien var gevinsten klar. Den bulgarske støtte fjernede en væsentlig hindring på landets vej mod EU- og NATO-medlemskab.
Som det første af nabolandene havde Bulgarien allerede i 1992 anerkendt Makedoniens selvstændighed, men stridigheder om sprog og historie havde længe truet med at blokere for nordmakedonsk integration i Vestens institutioner.
Den bulgarsk-makedonske aftale fra 2017 blev en katalysator for yderligere fremskridt. Forbedringen i forholdet til Sofia banede vejen for en løsning af den endnu større nabokonflikt med Grækenland om landets navn.
I de følgende måneder intensiverede Skopje og Athen deres diplomatiske kontakter med udsigt til et historisk kompromis, hvilket lykkedes året efter.
Prespa-aftalen med Grækenland træffes
Den mest kendte milepæl blev passeret i 2018, da Nordmakedonien og Grækenland endelig fandt en løsning på den 27 år lange “navnestrid” mellem landene.
Gennem FN-mægling ved Matthew Nimetz nåede premierminister Zoran Zaev og Grækenlands premierminister Alexis Tsipras frem til den såkaldte Prespa-aftale, undertegnet ved Prespa-søen den 17. juni 2018.
Aftalen indebar, at landet ændrede sit navn fra “Republikken Makedonien” til “Republikken Nordmakedonien” for at imødekomme Grækenlands krav.
Navneskiftet, som officielt trådte i kraft i februar 2019 efter national ratifikation i begge lande, afsluttede dermed den langvarige konflikt, hvor Grækenland siden 1990’erne reelt havde blokeret for makedonsk EU- og NATO-medlemskab pga. navnestriden
Nordmakedonien bliver medlem af NATO
Grækenland løftede straks sit veto i EU’s Ministerråd, hvilket gjorde det muligt for EU på topmødet i juni 2018 at love Nordmakedonien grønt lys for forhandlinger det følgende år, under forudsætning af fortsatte reformer.
Ligeledes inviterede NATO samme sommer formelt Nordmakedonien til at tilslutte sig alliancen. NATO-tiltrædelsesprotokollen blev underskrevet i februar 2019, og den 27. marts 2020 blev Nordmakedonien officielt optaget som NATO’s 30. medlem, efter at alle allierede – herunder Grækenland – ratificerede optagelsen.
Fra fest til flop
Prespa-aftalen blev globalt hyldet som et eksempel på, at diplomati og kompromis kan løse tilsyneladende uløselige nabokonflikter.
Både FN’s Sikkerhedsråd og EU’s ledere fremhævede aftalen som en vigtig sejr for stabilitet på Balkan. EU’s udenrigschef Mogherini udtalte sammen med kommissær Hahn: “We wholeheartedly congratulate Prime Ministers Alexis Tsipras and Zoran Zaev for their determination and leadership … it belongs to all the citizens of both countries, and of Europe as a whole.”
Aftalen fjernede den største eksterne hindring på Nordmakedoniens vej ind i EU-fællesskabet.
Trods den bredt fejrede succes i Prespa stod det dog hurtigt klart, at nye forhindringer ventede forude. Med navnestriden bragt til ophør kunne Nordmakedonien forventes at starte EU-tiltrædelsesforhandlinger i 2019 – men dette blev forpurret af modstand fra visse EU-lande, anført af Frankrig.
Frankrigs blokerer EU-forhandlingerne
På trods af Prespa-gennembruddet og EU’s positive tilkendegivelser i sommeren 2018 opstod den første forsinkelse i oktober 2019.
På et EU-topmøde afviste Frankrigs præsident Emmanuel Macron at give grønt lys til at påbegynde de længe ventede tiltrædelsesforhandlinger med Nordmakedonien og nabolandet Albanien.
Frankrig blokerede åbningen af forhandlingerne, idet man henviste til principielle årsager. Den franske Europa-minister Amélie de Montchalin forklarede, at både yderligere reformfremskridt i ansøgerlandene og en dybtgående reform af måden, EU fører optagelsesforhandlinger på, var nødvendige, før processen kunne fortsætte.
Hun fremhævede også strukturelle problemer som “brain drain” i Balkanlandene som et forhold, EU mente skulle adresseres forud for optagelse.
Denne holdning stødte på kritik fra mange andre europæiske ledere. Tysklands kansler Angela Merkel gav udtryk for skuffelse og understregede, at hun havde ønsket en afgørelse om at indlede forhandlinger med Nordmakedonien i 2019.
Både Østrig og Italien beklagede åbent den manglende enighed i EU. EU’s daværende udvidelseskommissær Hahn kaldte udfaldet “ekstremt skuffende” og sagde, at befolkningerne med rette følte sig svigtet.
Han pointerede, at “ansvaret for dette nederlag ligger ikke hos landene [Nordmakedonien og Albanien] … men hos EU selv”, og advarede om skader på EU’s troværdighed.
Frankrig var ikke alene. Også Nederlandene og Danmark var forbeholdne overfor især Albaniens fremskridt. Men det var det klart, at Macrons vægring var udslagsgivende. Den franske blokering udløste politisk chok i Skopje.
Nordmakedoniens præsident Stevo Pendarovski manede til nationalt sammenhold i skuffelsens stund, mens oppositionen krævede nyvalg med det samme.
Grønt lys igen
Tyskland lovede at tage spørgsmålet op igen på EU-topmødet i 2020 under det tyske EU-formandskab. Månederne efter 2019-blokeringen arbejdede EU faktisk på en ny forbedret “tiltrædelsesmetodologi”, som især var imødekommelse af Frankrigs krav om reformer af optagelsesproceduren.
I marts 2020 nåede EU’s medlemslande endelig til enighed om at give grønt lys til Nordmakedonien og Albanien, efter at den nye optagelsesprocedure var vedtaget.
Men netop som man troede, at forhandlingerne nu kunne begynde, trådte Bulgariens modstand i forgrunden.
Bulgariens nedlægger veto
På Ministerrådets møde den 17. november 2020 – kun få uger før EU-forhandlingerne skulle være gået i gang – nedlagde Bulgarien veto mod Nordmakedoniens forhandlingsstart.
Det skete på trods af, at Bulgarien i 2018-2019 havde fremstået som en tidlig fortaler for, at Nordmakedonien kunne indlede EU-forhandlinger.
Allerede i oktober 2019 havde den bulgarske regering dog advaret om, at Bulgarien ville blokere Nordmakedoniens EU-optag, medmindre en række betingelser om historiske og identitetsmæssige forhold blev opfyldt.
Begrundelsen for Bulgariens veto i 2020 var således uenighed om nationernes historie, sprog og minoriteters rettigheder. Konkret anfægtede Bulgarien den makedonske nations egenart på centrale punkter:
Vergangenheitsunbewältigung og mindretal
Bulgarien anerkender ikke “makedonsk” som et separat sprog, men hævder, at det er en regional variant af bulgarsk. Derfor ønskede bulgarerne oprindeligt, at EU ikke officielt benævnte sproget “makedonsk”, men i stedet omtalte det som “det officielle sprog i Republikken Nordmakedonien” for at undgå implicit anerkendelse.
Denne holdning stammede fra en dybereliggende opfattelse i Bulgarien af, at makedonsk kultur og sprog historisk set blot er en forlængelse af bulgarsk.
Bulgarien beskyldte – og gør det fortsat – Nordmakedonien for at føre en “anti-bulgarsk ideologi” i sin officielle historieskrivning.
I nordmakedonske historiebøger beskrives Bulgarien som en besættelsesmagt under Anden Verdenskrig, der deltog i deportationen af ca. 11.000 makedonske jøder til nazistiske dødslejre.
Sofia opfatter sådanne fremstillinger som “historieforfalskning og hadtale” rettet mod Bulgarien. Bulgarien krævede således, at Nordmakedonien reviderer sine lærebøger og dæmper anti-bulgarske udtalelser i det offentlige rum.
Man ønskede også, at Nordmakedonien officielt anerkender “fælles historiske rødder” med Bulgarien, som det hed i Sofias position.
Som led i striden pressede Bulgarien på for, at det bulgarske mindretal i Nordmakedonien skulle have bedre rettigheder og anerkendelse. Den bulgarske regering hævdede, at mindretallet blev dårligt behandlet i Nordmakedonien.
Omvendt beskyldte Skopje Bulgarien for at nægte at anerkende, at der findes et makedonsk mindretal i Bulgarien, som i årtier har kæmpet forgæves for officiel anerkendelse.
Nordmakedonien har også anklaget Bulgarien for at undergrave den makedonske nationale identitet, idet bulgarske politikere åbent har kaldt makedonerne for et “kunstigt” folk opstået gennem historieforfalskning. Disse gensidige anklager har gjort konflikten yderst følsom.
Alle forstår sig som ofre
Bulgariens veto i 2020 kom kun måneder efter, at alle EU-lande officielt havde godkendt at starte optagelsesforhandlinger med Nordmakedonien (og Albanien) i marts 2020.
Særligt for Tyskland, som var EU-formandsland i andet halvår 2020, var den bulgarske blokering et slag i ansigtet. Den tyske Europaminister Michael Roth advarede imod, at ”gøre EU’s udvidelsesproces til gidsel” i bilaterale stridigheder.
Fra Nordmakedoniens side var frustrationen også stor. Landets ledere påpegede, at de allerede havde taget det svære navneskifte for at imødekomme Grækenland og EU – og nu følte de det som en dolk i ryggen at blive mødt af et nyt veto.
Tre uafhængige makedonske tænketanke erklærede vredt at “Unser Land hat sogar seinen Namen geändert, beseelt von den Versprechungen der EU. Deshalb ist die neue Blockade nicht nur ein Betrug an mazedonischen Bürgern, sondern auch ein Verrat europäischer Werte”.
I Bulgarien var signalet dog, at vetoet ikke var et fravalg af EU-udvidelsen, men at tiden “endnu ikke var moden” for forhandlinger.
Præsident Rumen Radev og udenrigsminister Zaharieva insisterede på, at Bulgarien ikke generelt var imod Nordmakedoniens EU-medlemskab, men at Nordmakedonien først måtte opfylde betingelserne i 2017-aftalen og anerkende de fælles historiske fakta.
Radev udtalte i oktober 2021, at nøglen til Bulgariens accept slet ikke er kompliceret. Det handler blot om fuld og ubetinget efterlevelse af ånden og ordlyden i 2017-traktaten, mente Radev. Han understregede, at bulgarernes rettigheder skal beskyttes, og at makedonske skolebøger ikke må indgyde had i børn fra en tidlig alder.
Det franske forslag
Efter halvandet års dødvande lykkedes det omsider EU i midten af 2022 at finde en udvej af konflikten.
I juni 2022, under det franske EU-formandskab, fremlagde præsident Emmanuel Macron et kompromisforslag – kendt som “det franske forslag” – der skulle imødekomme de bulgarske bekymringer uden at krænke Nordmakedoniens identitet.
Forslaget bestod af to dele: EU-Rådets konklusioner om vilkår for forhandlingerne samt en egentlig forhandlingsramme for Nordmakedonien.
Ifølge forslaget skulle Bulgariens centrale krav indfries. Nordmakedonien skulle tilføje den bulgarske befolkningsgruppe til landets forfatning – som et anerkendt nationalt folk i landet – før næste fase af forhandlingerne kunne gå i gang.
Til gengæld ville Makedonsk sprog blive nævnt entydigt som “makedonsk” i EU’s forhandlingsdokumenter – dog med forbehold af begge landes unilaterale erklæringer om, hvordan de hver især opfatter sprogets oprindelse.
Derudover skulle både Skopje og Sofia forpligtes til at implementere 2017-venskabsaftalen fuldt ud og afstå fra fjendtlige udtalelser, mens historiske spørgsmål skulle henlægges til den bilaterale historikerkommission.
Bulgarien ophæver vetoet
Efter heftige interne diskussioner valgte den reformorienterede bulgarske premierminister Kiril Petkov at sende det franske forslag til afstemning i Bulgarien.
Den 24. juni 2022 vedtog det bulgarske parlament at ophæve sit veto og acceptere kompromisforslaget, med stemmetallene 170 for og 37 imod.
Beslutningen kom efter en ophedet debat i Bulgarien. Petkovs koalition argumenterede for, at løsningen både sikrede bulgarske interesser – bl.a. krav om forfatningsændring og en klar bulgarsk position om sproget – og åbnede EU-perspektivet for hele Vestbalkan, der også var fanget i venteposition på grund af den bulgarske blokade.
Oppositionen i Sofia – inklusive nationalistpartiet ITN og socialisterne – kaldte derimod beslutningen for landsforræderi og frygtede, at Bulgarien nu opgav et vigtigt pressionsmiddel uden garanti for resultater.
Det bulgarske ja byggede på visse forudsætninger. Parlamentet vedtog samtidigt tilføjelser, som præciserede Bulgariens fortolkning af forslaget – bl.a. at accept af “makedonsk sprog” i forhandlingsrammen ikke måtte tolkes som bulgarsk anerkendelse af makedonsk som et selvstændigt sprog.
Nordmakedonien accepter
I Nordmakedonien vakte det franske kompromis ligeledes stærke reaktioner.
Regeringen under premierminister Dimitar Kovacevski (SDSM-partiet) argumenterede for, at forslaget beskyttede den makedonske identitet og sprog og var den eneste vej frem for EU-integration.
Efter tre dages intens debat i parlamentet stemte et spinkelt flertal på 68 ud af 120 mandater den 16. juli 2022 for at acceptere kompromiset.
Afgørelsen muliggjorde, at EU og Nordmakedonien den 19. juli 2022 kunne afholde deres allerførste tiltrædelses-konference (regeringskonference), hvilket formelt markerede igangsættelsen af tiltrædelsesforhandlingerne.
Samtidig var oppositionen i Nordmakedonien meget uenig. Det nationalkonservative parti VMRO-DPMNE – som havde været imod både venskabstraktaten og navneaftalen tidligere – fordømte det franske forslag.
Oppositionslederen Hristijan Mickoski anklagede regeringen for at kapitulere til bulgarske krav.
Partiet VMRO-DPMNE blokerer som ventet
Selvom Bulgariens veto nu formelt var hævet, indeholdt det franske kompromis en betydelig betingelse, som stadig hænger over Nordmakedoniens EU-skæbne: bulgarerne skulle skrives ind i forfatningen.
Denne forfatningsændring kræver, at to tredjedele af parlamentets 120 medlemmer stemmer for. I praksis betyder det, at regeringskoalitionen skal have opbakning fra dele af oppositionen for at nå det nødvendige flertal.
Imidlertid har VMRO-DPMNE – det største oppositionsparti – ufravigeligt nægtet at støtte forfatningsændringen. Partiets ledelse har gentagne gange understreget, at de aldrig vil gå med til at ændre forfatningen under bulgarsk pres, da de mener, det vil undergrave landets suverænitet og identitet.
VMRO-DPMNE’s modstand har indtil videre gjort det umuligt for både den tidligere SDSM-ledede regering (2022) og den nuværende regering (fra 2023) at sikre 2/3-flertal for ændringen. Dermed kan Nordmakedonien ikke opfylde den bulgarske af EU-betingelse.
Allerede i juli 2022 var det klart, at den nordmakedonske koalitionsregering ikke rådede over 80 mandater i parlamentet, hvilket Kovacevski selv erkendte. Både regeringen og EU-toppen har siden appelleret til oppositionens ansvarsfølelse.
EU-Kommissionen har understreget vigtigheden af, at Nordmakedonien lever op til kompromisset og gennemfører forfatningsændringen, således at næste fase af forhandlingerne – åbning af konkrete kapitler – kan påbegyndes.
Alligevel er situationen fastlåst. VMRO-DPMNE’s standpunkt har cementeret dødvandet: Uden partiets stemmer kan det fornødne flertal ikke mønstres, og forfatningsændringen er endnu ikke vedtaget.
Som følge heraf er Nordmakedoniens EU-tilnærmelsesproces gået i stå, da Bulgarien – under sine skiftende regeringer efter Petkov – fastholder, at landets krav skal opfyldes, før egentlige forhandlinger kan fortsætte.
Bulgarien er således skiftet fra at være en tidlig fortaler til at blive den centrale stopklods for Nordmakedoniens videre EU-fremskridt, indtil dets betingelser bliver opfyldt.
Skulle Sorteper blot hjem?
Flere analytikere peger på, at det franske kompromis ikke har løst konflikten, men blot udskudt den.
Kravet om en makedonsk forfatningsændring – som forhandlerne udmærket vidste ville være nærmest umulig at få igennem politisk – betyder, at de svære diskussioner blot er rykket til Skopje i stedet for Sofia og Bruxelles.
Kritiske røster spørger derfor, om hensigten med kompromiset overhovedet var at løse problemet. Måske var hensigten snarere at holde EU-udvidelsesprocessen i ave, hvad motivet end måtte være.
Kilder
BETÆNKNING om Kommissionens 2021-rapport om Nordmakedonien
European Western Balkans
Radio Free Europe / Radio Liberty
Bulgaria–North Macedonia relations
The Independent
Euractiv
NATO.int
Balkan Insight
Deutsche Welle
KAS.de
Folketingets EU-Oplysning
Eurocom.bg
DR.dk
AA.com.tr
Albinfo.at
Nordmakedonien – Consilium